Hildebrando Araica*
Tomado de Tareas Nº 121, CELA, Centro de Estudios
Latinoamericanos “Justo Arosemena”, Panamá. septiembre-diciembre 2005. pp.
91-106.
1. Para delinear un perfil de la
sociedad panameña en un momento dado, reconocer y examinar procesos de cambio
social, incluyendo los relativos a la dinámica demográfica, conviene
recordar que el conocimiento de la historia es indispensable para comprender
situaciones o coyunturas. Esto justifica
la realización de esfuerzos de caracterización de épocas que han marcado el
curso del desarrollo socioeconómico en un marco de planificación implícita
o explícitamente indicada por el Estado.1
2. Antes de emprender tales esfuerzos, es útil plantearse
que un estudio objetivo de la Constitución Política de la República de
Panamá (y de sus modificaciones a través del tiempo) permite, además de
descubrir la razón de ser del Estado, distinguir rasgos propios de estrategias
de desarrollo, que descansan en el largo plazo como estilo primordial, si
no único. En efecto, su contenido abarca declaraciones equivalentes a esquemas
orientadores para inducir procesos de cambio social que hagan viable la
sociedad a través de su movilidad, sabiendo qué se propone cambiar, en cuál dirección y
cómo, buscando el objetivo supremo común de máximo bienestar o la
felicidad del pueblo, como decían antaño, privilegiando el acceso de
sectores más deprimidos, o excluidos socialmente, al ejercicio de sus derechos
fundamentales.
3. La razón de ser del Estado
es la de facilitar el desarrollo de la sociedad que permita la realización
total del hombre, mediante el ejercicio de sus derechos fundamentales, y el aprovechamiento
óptimo de los recursos en un ambiente de paz y seguridad social y nacional. Se
corresponde así con la imagen-objetivo de un proyecto nacional:
una sociedad libre, igualitaria, unida, justa, participativa y solidaria. Estas características dan respuesta al
interrogante de para qué una estrategia de desarrollo. Los valores
implícitamente considerados en la imagen-objetivo pueden parecer altos e
idealizados, como por ejemplo, el pleno empleo, la universalidad de
la enseñanza básica y de la protección social. Pero en realidad fijan señales para el
proceso de cambio dirigido o pensado, ayudando a descubrir, evitar o enmendar
incoherencias y hacer más reconfortantes los posibles sacrificios que deba
hacer la sociedad en el camino hacia su meta suprema, o soñada.
4. El Estado, que hemos tenido,
en su declarada búsqueda del bienestar de todos los habitantes se ha venido
planteando regularmente como compromiso y tarea básica de la política
gubernamental, el desarrollo de la economía, teniendo en cuenta rasgos que le
son propios a Panamá y que están enraizados en su historia, y en su posición y
configuración geográficas. Como queda
dicho, para tratar de entender el presente, conociendo el pasado que lo ha
generado y configurado, se intentará en gran parte de lo que sigue,
caracterizar sintéticamente períodos específicos de nuestro desarrollo,
aportando algunas informaciones y explicaciones sobre características y
resultados de éste.
Algunos
rasgos del desarrollo de Panamá
Antes
de 1915
5.
País “de tránsito”, país con economía “abierta”, país de “servicios”, “puente
del mundo”, “pro mundi beneficio”, son algunas expresiones que han buscado
resumir el carácter dominante del devenir de la nación, economía y sociedad
panameñas desde que se le designara Tierra Firme, y que se ha mantenido por lo
menos desde hace un siglo. Con estas denominaciones se ha pretendido calificar
el carácter facilitador del movimiento internacional de personas, mercancías y
capitales que se da en Panamá. Esa
especie de gen de tránsito ha estado presente prominentemente en todas
las épocas y modelos de desarrollo que el país ha conocido y que ha sido a
través del tiempo fuente de riquezas y de concentración de ingresos, con su
concomitante exclusión de grupos sociales de relativa importancia
numérica. Ciertamente, desde finales del siglo XIX y principios del siglo
XX la clase ilustrada y acomodada económicamente fincaba su poder mayormente en
la propiedad de tierras de la ciudad de Panamá y de sus arrabales. Esa burguesía, cuyos antepasados ya habían
explotado el recurso de la posición geográfica, a través de los beneficios
derivados de la construcción y operación del ferrocarril transístmico que desde 1855 uniera a las ciudades de
Panamá (en el Pacífico) y Colón (en el Atlántico), encabezó fuerzas e intereses
que culminaron con la separación de Panamá de Colombia, lo que facilitó a
Estados Unidos reiniciar la construcción del canal interoceánico y
terminar la obra en 1914. En el transcurso de este primer período Panamá levantó su primer censo nacional de población
(1911) que registró algo más de 300 mil habitantes. En ese entonces la provincia de Panamá, sede
de la capital, no era la más habitada, sino Chiriquí, ubicada en el occidente
y fronteriza con Costa Rica, dotada de tierras aptas para el desarrollo de la
agricultura.
Primera mitad del siglo XX
6. Durante los años de construcción del Canal por los
norteamericanos y en los que siguieron, se reforzaron las bases del poder
económico de esa burguesía alrededor de actividades como propiedad de
viviendas, comercio y transporte, generadas por demandas planteadas, principalmente,
por trabajadores no estadounidenses, que participaban en el desarrollo de
infraestructura de las zonas adyacentes a la vía y en el saneamiento de éstas,
así como en el mantenimiento del Canal, que prontamente se convirtió en
locomotora de enriquecimiento creciente de estas élites. Sin posibilidad, ni
capacidad de invertir sus riquezas en actividades de negocios a escala
internacional, la clase dirigente expandía sus intereses económicos hacia
actividades ganaderas y agroindustriales en un interior típicamente rural, con
vistas a satisfacer básicamente la demanda interna, a la vez que concentraba
capitales en el comercio y servicios.
Con el crecimiento de esas actividades, pese a sus altas plusvalías
favorecidas por el orden imperante, concurrieron modestos aumentos de niveles
de vida de algunos sectores de la población, configurándose tempranamente las
bases de una distribución regresiva del ingreso, a la par de una primacía
urbana de la capital del país y una heterogeneidad estructural que se han de manifestar con
todas sus fuerzas, como se verá luego en el último cuarto del siglo XX. Ya antes de la primera mitad de ese siglo la
ciudad capital tenía más de dos veces la cantidad de habitantes del segundo
centro urbano, Colón, y la tendencia seguida por el fenómeno mostrará al comenzar
el nuevo milenio una verdadera macrocefalia urbana. Interesa destacar que en los años de la
segunda guerra mundial el pleno empleo urbano, favorecido por actividades de
construcción en el área del Canal, principalmente, imprimió dinamismo a un
mercado interno, cuyas necesidades de consumo eran satisfechas esencialmente
mediante la importación de bienes financiada con las divisas generadas por los
sueldos y salarios producto del trabajo en la entonces denominada Zona del
Canal de Panamá, por los ingresos derivados de la prestación de servicios
asociados al tránsito interoceánico y por la exportación de banano, que se
remonta a finales del siglo XIX en las provincias occidentales de Bocas del
Toro y Chiriquí, donde las plantaciones constituyeron verdaderos enclaves.
Fue
una época en la que los gobiernos no sufrían problemas fiscales y durante la
cual se pudo dar impulso a la educación primaria gratuita y obligatoria; la
salud daba pasos importantes, apoyada en ejemplos de sanidad que la
Administración del Canal había enseñado a través de labores epidemiológicas de
saneamiento ambiental, de potabilizar el agua y de recolección de basura,
particularmente en las ciudades ubicadas en los extremos de la ruta
interoceánica: Panamá y Colón. Empezó
así a manifestarse una incipiente disminución de la mortalidad de la población,
especialmente en centros urbanos, que se acentuó años más tarde al accederse a
medicamentos eficaces en el tratamiento de enfermedades infecciosas, algunas
entonces de alta letalidad (responsables de más del 20 por ciento del total de
muertes), y a tecnologías médicas y sanitarias (particularmente vacunas)
facilitadas por la cooperación internacional.
Se perfiló así en la dinámica demográfica panameña el inicio de una
aceleración en el ritmo de incremento de la población. A esta primera fase de
la transición demográfica cabe ligar un relativo rejuvenecimiento
demográfico de corta duración y un aumento de carga de dependencia
infantil. Por otra parte, en el aspecto del entorno económico de los cambios
sociales que se registraban, conviene resaltar que antes de su primer
cincuentenario como nación independiente (1953), Panamá realiza dos proyectos
reafirmando su vocación “transitista”: el Aeropuerto Internacional de Tocumen y
la Zona Libre de Colón, cuyas operaciones contribuyeron a suplir parte de los
ingresos que dejarían de percibirse al terminar el auge generado indirectamente
por la segunda guerra mundial.
Post segunda guerra mundial hasta
1970
7.
Concluida la segunda guerra mundial, Panamá despierta de su experiencia de
progreso fácil, preponderantemente urbano. Descubre a través del estudio de sus
estadísticas, especialmente las cuentas nacionales y la balanza de pagos,
recién comenzadas, su vulnerabilidad externa en diversos órdenes y se ve
formando parte, como el resto de países latinoamericanos, de la periferia de un
centro hegemónico que le es bien conocido desde su emergencia como país
independiente políticamente. La
burguesía nacional invierte entonces en modernización agropecuaria y en una
incipiente industria manufacturera, preludio de un modelo de sustitución de
importaciones, con la intención de abastecer el mercado interno, el cual, a
raíz del Tratado Remón-Eisenhower, creció por el impedimento a trabajadores no
estadounidenses de la Zona del Canal de abastecerse en los “comisariatos” allí
existentes, y que también incluyó, para ciertos rubros alimenticios, a la
población residente en dicha Zona. La
importancia relativa de la industria manufacturera dentro del producto
interno bruto expresa el impacto de esa influencia. En el año 1950 se estimaba que ascendía a 9 por ciento y veinte años más tarde ascendía a 17 por
ciento. Interesa añadir que el censo de población levantado en 1950, mostraba
que el grupo de ocupación integrado por artesanos y trabajadores
ocupados en procesos de producción representaba aproximadamente 12 por ciento
del total de la población ocupada, mientras que la población ocupada en la
agricultura sobrepasaba el 50 por ciento.
Por otra parte, ya en el primer lustro de la década de 1950, se producía
la ampliación de la educación secundaria y la Universidad de Panamá iniciaba su
crecimiento impetuoso desde instalaciones propias.
Este
período de post guerra, que se extiende hasta lo primeros años de la década de
1970, puede ser caracterizado por un esquema de acumulación con homogeneidad
social. Durante el mismo se gestó y nació la planificación como
instrumento de gestión orientadora de políticas. Se produjo el Primer Plan
Nacional de Desarrollo: 1963-70, presentado a la Reunión de Punta del Este que había
sido promovida por la Alianza para el Progreso. Se dictaron leyes de reforma
agraria y reforma tributaria de impacto social y fiscal. Hay que decir que
Panamá había vivido en la década de 1960
un crecimiento económico sostenido del orden de 8 por ciento anual. Ese elevado
ritmo de incremento estuvo acompañado de aumentos de plusvalías, pero también
de aumentos en los salarios reales y, aparentemente, de una reducción en la
desigualdad de ingresos que abrió paso al crecimiento de capas medias de población
que dinamizaron el mercado de construcción de viviendas, principalmente,
generando una actividad económica que amplió la atracción de migrantes del
campo hacia el cordón transístmico.
Fueron años en lo que también esa migración significó el traslado de
la pobreza desde el campo a la ciudad, lo que se manifestó en la aparición y
proliferación de viviendas improvisadas, haciendo patente rasgos de la heterogeneidad
estructural del desarrollo panameño que se proyecta hasta nuestros
días. En ese peculiar ambiente de
desarrollo concurren ampliaciones de comunicaciones viales, de medios de
transmisión de información y conocimientos, como la televisión y la radio, esta última amplificada por la revolución
de los transistores y, así, capas de la sociedad más favorecidas por la
educación y el ingreso adoptan patrones reproductivos dirigidos hacia una
dimensión menor de la prole, que la aparición de la píldora anticonceptiva
fortaleció. Se penetró entonces en el
umbral de la disminución de la fecundidad, que se habría de intensificar y
propagar espacial y socialmente más tarde y hasta el presente, con la
intervención de la cooperación internacional. Así, cabe no olvidar que ésta jugó un papel
de consideración tanto en la primera fase de la transición demográfica
caracterizada por la aceleración de la tasa de incremento, derivada de la caída
de la mortalidad, como en la segunda fase de la desaceleración del ritmo de crecimiento,
resultado de descensos de la fecundidad.
Se marcó así, como consecuencia de esta segunda fase, también el inicio
de un proceso de envejecimiento demográfico que viene cobrando importancia paulatinamente.
La década de 1970
8. Luego, durante la mayor parte de la década de 1970
coincidieron dos fenómenos. Por un lado,
el agotamiento del modelo de industrialización basado en la sustitución de
importaciones. Por el otro, un
acelerado proceso de endeudamiento externo. El desplome del modelo ha sido atribuido por
algunos al tamaño reducido del mercado interno afectado, en cierta forma, por
el desempleo estructural que padecen desde hace décadas importantes
sectores urbanos, que tendería a marginarlos por largos períodos del circuito
monetario, y por los ingresos reducidos o inexistentes de amplios grupos
rurales, como consecuencia de una muy desigual distribución del ingreso
nacional. Durante la mayor parte de la
década de 1970 el desempleo fue del orden de 8 por ciento y se mide en dos
dígitos desde hace 20 años. Una parte
significativa de esa oferta de trabajo tenía la rémora entonces de una baja
calificación ante la demanda de mano de obra.
Respecto de tal situación, o con ese fondo social, se planteaba la
necesidad de reformar la educación para ajustar la oferta de mano de obra a las
necesidades de un mercado que demandaba de ella calificaciones que habían
quedado rezagadas. El intento de reforma
terminó siendo un fracaso político y la tarea quedó pendiente desde finales de
la década de 1970.
Por otra parte, también la emergencia de un Estado
Productor que incursionó en actividades económicas, verbigracia, ingenios
azucareros, fábrica de cemento, construcción de hidroeléctricas, generando
una frondosa y costosa burocracia que crecía desmesuradamente, fue factor
determinante de un colosal endeudamiento externo que se sustentaba en el supuesto
de la inmutabilidad de tasas de interés reales, a la sazón muy bajas. La economía mostraba entonces altibajos en su
evolución, coincidiendo con la incertidumbre en torno al resultado de las
negociaciones con Estados Unidos para abrogar el Tratado sobre el Canal, hechos
que contribuyeron a la disminución de la inversión privada, que obligó al
Estado a endeudarse más para compensar la falta de esa inversión. Casi en las
postrimerías de la década de 1970, la firma de los Tratados Torrijos-Carter, devolvió
confianza a los inversionistas y paralelamente comenzó el proceso de reversión
de bienes de la Zona del Canal, que habría de culminar más adelante con la entrega de todas las
instalaciones, incluido el propio Canal, el último día del año 1999.
La
"década perdida" de 1980
9. No obstante las posibilidades de crecimiento que se
abrían entonces, el peso asfixiante del pago de intereses y del principal de la
deuda externa restringió significativamente el papel del Estado productor
así como el gasto social en la década de 1980. El crecimiento económico
se estancó, se convino con el Banco Mundial la ejecución de controvertidos Programas
de Ajuste Estructural, que si bien pudieron contribuir a breves períodos de
recuperación, los mismos se pagaron al precio de mayor desocupación de mano de
obra, aumento de la pobreza y de la desigualdad social. A la ya crítica
situación económica y de pagos se sumó una inestabilidad política interna y la
imposición de sanciones económicas por Estados Unidos, a raíz del conflicto con
el mando más reciente (1983-1989) del régimen militar instaurado desde 1968
(que tuvo un breve paréntesis democrático, de legitimidad muy cuestionada,
entre 1984 y 1985) que provocaron caídas sin precedentes en el producto
interno bruto (más del 13 por ciento en 1988). La década de 1980 fue, ciertamente, una “década perdida”. Se experimentó merma de confianza, de
solidaridad, de dignidad. Se perdió el rumbo y oportunidades de desarrollo, así
como soberanía popular y territorial.
Entre tanto, las tendencias de la mortalidad y de la fecundidad
descendentes, a distinto ritmo, continuaron su curso y asomaban indicios de
un proceso de maduración del régimen de pensiones de vejez de la seguridad
social con el riesgo de desequilibrio financiero. Comenzó así a prestarse
atención y a inquietar la noción de déficit
actuarial. Cabe añadir que
dentro de las traumáticas situaciones políticas, sociales y económicas que
zarandeaban a la sociedad, se registraron experiencias positivas como fueron
la toma de conciencia acerca de la preservación del medio ambiente como
condición necesaria del desarrollo, se avanzó en la planificación regional
y en la del uso más eficiente de los recursos naturales. Desde entonces los estudios de impacto
ambiental son exigidos en todo proyecto cuya ejecución pudiese significar
algún tipo de degradación del medio.
La
década de 1990
10. Al iniciarse la década de 1990 era más patente la
gran dependencia financiera y tecnológica. Dentro de ese marco, los bajos niveles
de la inversión se traducían en un aparato productivo débil que generaba un
crecimiento insuficiente del empleo, bajos ingresos, insatisfacción de
necesidades básicas y baja productividad que retroalimentaba los bajos
ingresos. A la par, la persistencia de un estilo de desarrollo concentrador
profundizaba la heterogeneidad estructural caracterizada por un relativo
bienestar en la Región Metropolitana -dentro de la cual se daban y aún se dan
grandes y ominosas desigualdades-, coexistiendo con pobreza rural (y miseria
indígena) en el interior del país que, conjuntamente alimentaban flujos
migratorios desde el campo, asociados a una distribución espacial
desequilibrada de la población. Esta última caracterizada por la coincidencia
de una creciente concentración urbana y una persistente dispersión rural, que
planteaban entre ambas, junto a la insatisfacción de necesidades básicas ya
dicha, la urgencia de aplicar políticas sociales compensatorias con el objetivo
de producir mejoramiento, particularmente en las áreas de salud y
educación. Tal era la situación al
comienzo de la última década del siglo XX.
En estos años, ante la escasez de recursos internos para
hacer frente a la financiación de las políticas compensatorias, y como parte de
las medidas impuestas por los ajustes estructurales, se adoptaron
decisiones de privatización de empresas públicas, creadas años atrás al
amparo de endeudamiento externo que había propulsado, a la sazón, la banca
internacional por su exceso de “petrodólares”.
Durante esta última década del siglo XX, la economía
creció a razón de un 4 por ciento anual, manteniendo niveles relativamente
altos del gasto social (aproximadamente 19 por ciento, en promedio, respecto al
producto interno bruto) con el propósito de lograr mayor equidad en la
distribución prestando atención a grupos vulnerables como mujeres, niños,
ancianos, desempleados, indigentes, indígenas y, en general, grupos excluidos
socialmente.2
Se había tomado conciencia en esa época de que la transformación
productiva ha de estar acompañada de la equidad y del debido cuidado del
ambiente para lograr un desarrollo sustentable, y todo ello en un marco
internacional en el que “los mercados fundamentales -de tecnología, de
servicios financieros, de medios de comunicación, de productos de calidad y
hasta de bienes de consumo general, para no hablar de las materias primas
tradicionales- operan hoy unificados o marchan rápidamente a la globalización”3 y sabiendo que este
proceso tiende a llevar a mayor concentración del ingreso con su consecuente
exclusión social. En este período
apuntaron rasgos de la transición epidemiológica con incidencia creciente de
enfermedades que demandan hospitalizaciones más prolongadas y costosas que han
presionado la capacidad instalada de los servicios públicos y sus presupuestos.
Nuevo milenio
En el transcurso de los últimos 50 años ocurrieron
transformaciones de significación económica, social, demográfica y
ecológica. Como muestra aproximada de
ello cabe anotar que ya en los albores del nuevo milenio (año 2001), Panamá
alcanzaba un producto interno bruto de 10 mil millones de balboas (o dólares
estadounidenses), en términos nominales.
En la actualidad, las actividades económicas más dinámicas y de mejores
perspectivas son aquellas vinculadas a exportaciones o con capital
extranjero importante y no intensivas en la ocupación de mano de obra, en
contraposición con los sectores orientados hacia la satisfacción de la demanda
interna, que tienen lento crecimiento, si alguno. Del total de la economía, el sector servicios,
que abarca, entre otros, a los gubernamentales, absorbía casi el 62 por ciento;
el sector secundario y de infraestructura, que incluye al Canal,
representaba 30 por ciento y el sector primario apenas un 8 por ciento. Por otro lado, importa agregar que el censo
de población de 2000 permitía observar que la población ocupada en la
agricultura, ganadería, caza y pesca, representaba un 19 por ciento del total
de ocupados, mientras que 50 años atrás ésta absorbía más de la mitad de los
trabajadores. En el curso de ese medio
siglo, se invirtió, además, el grado de urbanización, que fue de 36 por ciento
en 1950 y se elevó a 62 por ciento en 2000.
Necesidad de transformar con equidad
11. Este esfuerzo de síntesis cronológica, necesariamente
incompleta, que ha intentado destacar rasgos significativos de la experiencia
panameña de desarrollo durante aproximadamente un siglo permite subrayar la
persistente realidad de un estilo de desarrollo concentrador y excluyente que
debería mover a la reflexión y a su transformación para adecuarlo al gran
objetivo nacional de máximo bienestar de la población sin
distingos de sexo, edad, origen étnico, clase social, religión o ideas políticas,
que implican privilegiar el acceso de los más pobres y excluidos al ejercicio
de sus derechos fundamentales que ha venido consagrando la Constitución
Política y sus reformas. Al objetivo
supremo de bienestar habría que sumar los de integración nacional e
independencia, los cuales requieren de políticas públicas para
organizar las tareas a cumplir con esas miras.
En el entendimiento de la existencia de un mismo diagnóstico, debería
ser posible alcanzar un consenso que garantizara la continuidad o el perfeccionamiento
de las principales políticas dirigidas hacia las grandes metas nacionales
señaladas, con los matices propios que impone la alternabilidad de
administraciones. Por ello es importante realizar esfuerzos coherentes
encaminados a alcanzar la integración nacional, logrando la más efectiva
incorporación de las áreas revertidas de la ex Zona del Canal, así como el
desarrollo del interior del país atrasado y postergado. De otro lado, otros
objetivos nacionales, como la disminución de la dependencia financiera,
comercial y tecnológica implican aumentar el financiamiento interno del
desarrollo, la diversificación de exportaciones (productos y mercados), la
seguridad del abastecimiento interno de alimentos y la utilización racional de
los recursos nacionales mediante la promoción, adaptación y aplicación de la
ciencia y la tecnología, especialmente en áreas problemáticas vinculadas con
tales recursos. Volviendo al gran
objetivo de bienestar, las políticas públicas deben enfocarse en la
atención y solución de problemas de fondo de situaciones deficitarias. En un país con enormes desigualdades sociales
y regionales, donde cerca de la mitad de su población vive en estado de
pobreza,4 la política de desarrollo, a la vez que
contemple la integración de economías regionales y sectoriales, atenuando, si
no fuera posible eliminar, la vulnerabilidad a contingencias externas, debe
proponerse alcanzar incrementos en el nivel de vida y una distribución más
equitativa de los ingresos, lo cual es fundamental para lograr que un número
mayor de personas pueda acceder a servicios públicos y privados.
Las consideraciones planteadas alrededor de los objetivos
supremos mencionados suponen la necesidad de orientar y actuar en el terreno
económico a base de planes nacionales fundamentados en una política económica
explícitamente definida. En el sistema
económico en el cual está inserto Panamá, los planteamientos han girado
alrededor de la necesidad de imprimir mayor dinamismo al crecimiento económico
(con el supuesto implícito o explícito de que para distribuir, primero hay que
crecer) mejorar el capital humano y promover el desarrollo y utilización de
tecnologías apropiadas como medios para aumentar la oferta de bienes y
servicios que satisfagan necesidades básicas, incrementar el empleo y mejorar
la distribución del ingreso. En teoría,
un mayor nivel de empleo junto a una más justa distribución del ingreso y una
más fácil accesibilidad a activos (tierra, créditos y otros) debería conducir a
un incremento de ingresos, especialmente de los pobres. Pero, obviamente, si
los ricos son cada vez más ricos, al acentuarse la injusticia distributiva,
como históricamente se ha observado, al resto le tocará menos. ¡La
riqueza no es condición sine qua non de justicia…! De modo que el desafío es lograr mayor
disponibilidad de bienes y mejorar cuantitativamente la capacidad
adquisitiva de los pobres para aumentar su satisfacción de necesidades básicas.
Este aumento, junto a la mayor y efectiva participación de la sociedad civil
frente a los retos del desarrollo debe llevar hacia el bienestar del
mayor número de habitantes.
A manera de conclusión
12. En resumen, la población de Panamá que fue apenas del
orden de los 800 mil habitantes en 1950, alcanzaba a 2.84 millones en 2000 y se
estima que llegará a los 5 millones en 2050.
Durante la segunda mitad del siglo XX se produjo una rápida y acelerada
expansión demográfica al observarse una drástica caída de la mortalidad, que
precedió a una subsiguiente, aunque paulatina en sus inicios, disminución de la
fecundidad. Tal coincidencia de los factores biológicos determinantes de
variaciones en el tamaño de la población provocó inicialmente la aceleración en
el ritmo de incremento demográfico, consecuente con un rejuvenecimiento que se
refleja en la estructura de edades, significando una elevada carga de
dependencia de niños.
El acelerado crecimiento demográfico y la alta carga de
dependencia caracterizaron el tercer cuarto del siglo XX y dieron lugar a
preocupaciones vinculadas a los limitados niveles de inversión pública, justificando
la adopción de medidas y políticas dirigidas a la extensión del uso de
anticoncepción, favorecidas por la observación del hecho de que los ideales
de reproducción eran menores que los valores reales en casi todos los
estratos de la sociedad. En ese tercer
cuarto de siglo, los recursos destinados a la educación primaria y a la
atención de salud de infantes, fueron sometidos a una relativamente enorme
presión, demandando formación de maestros y de pediatras, que absorbían sumas
significativas del presupuesto. Fueron años también, durante los cuales los
movimientos interiores de población, especialmente desde el campo hacia
centros urbanos, desataron un proceso de urbanización, no necesariamente
precipitado u originado por un proceso de industrialización. Esas migraciones internas, preponderantemente
femeninas, en cierta forma constituían una vía de “escape” de la pobreza rural,
que se trasladaba a medios urbanos.
Quizá el número creciente de nuevos pobres urbanos, sin formación
ni calificación para insertarse en el mercado formal laboral, asomó social y
espacialmente transformando el paisaje urbano con la aparición y proliferación
de viviendas improvisadas, cuyos conjuntos demandaban la provisión de servicios
públicos elementales, limitada y precariamente prestados. La migración interna
y la importancia relativa del tipo de familia extensa, constituyeron
verdaderas estrategias de supervivencia de la población. La falta de
oportunidades de trabajo determinó también corrientes de emigración
internacional, predominantemente masculinas. Durante el último cuatro del siglo
XX se pasó de la previa aceleración a la moderación en el ritmo
de incremento demográfico, como resultado, esencialmente, del avance en la
transición demográfica, superando la fase moderada y alcanzando la plena. El recorrido,
desde la post segunda guerra mundial de la etapa incipiente, moderna y plena
de la transición demográfica guardó una relativamente alta correlación con
el desarrollo social. Como consecuencia de dicha transición, la estructura de
edades se ha ido transformando. Ha disminuido el peso relativo de la población
infantil, ha aumentado el tamaño de la población en edad de trabajo (que con
disponibilidad, o no, de recursos de fuentes de empleo podría significar
dinamismo en el crecimiento de ingresos, o mayor desempleo y frustración) y
se ha perfilado un proceso de envejecimiento
demográfico irreversible en el corto y mediano plazo. Por otra parte, en el
marco de una evolución más lenta del tamaño de la población, cobró impulso la
irrupción de la mujer en el mercado de trabajo (particularmente urbano),
contribuyendo a la economía del hogar y explicando estadísticamente altos
niveles de desempleo y subempleo. Asimismo, con el proceso de envejecimiento
demográfico ha coincidido una
aceleración en la urbanización, una mayor formación de familias nucleares, que
presiona el mercado de viviendas de precios accesibles, y una preocupación por
la solvencia financiera de un régimen de seguridad social con signos evidentes
de maduración. Al tenor de la transición epidemiológica, que ha
transformado la estructura de las causas de defunción, se ha ido pasando del
énfasis de la atención preventiva de salud a la de curación y rehabilitación,
de costos relativamente más elevados.
Al iniciarse el siglo XXI, Panamá se encamina hacia el
nivel de una tasa de reproducción de reemplazo y la longevidad se ha
extendido hacia límites no necesariamente acordes con su progreso económico y
social (no sería raro que estratos significativos numéricamente de la sociedad vivan
más, pero peor). Es previsible que el nivel de reemplazo generacional sea
alcanzado antes de 2025, según las proyecciones oficiales de población, con lo
cual se hará sentir plenamente el envejecimiento demográfico y sus
consecuencias. Las transformaciones en la estructura de edad harán que
alrededor de ellas giren políticas públicas, especialmente de carácter social,
plantearán acaso la conformación de redes comunitarias para compensar la
falta en la atención de ancianos del
apoyo familiar cercano asociada a la migración y a los cambios en la
constitución de grupos familiares. Es probable que el número de hogares
unipersonales aumente, lo mismo que el individualismo, con lo cual se resentirá
la solidaridad social y se favorecerá la creación y desarrollo de planes
privados de retiro laboral. La era de los pediatras dará paso a la de los
geriatras y gerontólogos sociales. Los costos de la atención de salud de los adultos
mayores, particularmente de los de más avanzada edad, plantearán retos,
pero también ofrecerán oportunidades nuevas de ocupación que trascenderán las
puramente asistenciales, pudiendo abarcar, además, las de educación,
esparcimiento y construcción. La mortalidad general podrá aumentar, tanto como
consecuencia del envejecimiento demográfico, como por secuelas de estilos de
vida y hábitos alimentarios que predisponen a enfermedades acompañadas de
complicaciones graves que pueden implicar tratamientos incosteables para mucha
gente, así como largas y muy costosas estancias hospitalarias. Por otro lado,
parece probable que se llegue a experimentar una redistribución territorial de
la población como consecuencia del crecimiento y desarrollo de ciudades
pequeñas que podrían florecer al influjo de ingresos de adultos mayores
retirados allí establecidos. Aprender de errores y logros de países que han
conocido la experiencia de tasas de reemplazo generacional (y hasta de
incipiente disminución de sus poblaciones) sería responsabilidad insoslayable
de actuales y futuros planificadores y formadores de políticas sociales. Cabe
reflexionar finalmente sobre cuál carga resulta más cara para la sociedad, la
de infantes o la de adultos mayores. El porvenir indica que se estará pagando
el costo de disminuir la primera. Para lograr tal disminución, países más
desarrollados contribuyeron económica y tecnológicamente, ¿lo harán también
para enfrentar las consecuencias de la segunda?
Notas
1.
Parte sustancial de lo que sigue se basa en el capítulo 1, “Situación en
materia de población y desarrollo”, escrito por el autor para el informe de
consultoría, Estudio sobre la
población de la República de Panamá, preparado por el CELA, "Justo
Arosemena", para el Fondo de Población de Naciones Unidas, en agosto de
2003.
2.
El desempleo promedio durante la década ascendió a 13 por ciento anual, siendo
a mediados de la misma el segundo más alto en América Latina, según
estimaciones del Banco Mundial. Por otro lado, los niveles de pobreza y de
desigualdad en la distribución de los ingresos fueron tales que el informe
Desigualdades e Inequidades en el Desarrollo Económico y Social de Panamá,
del Ministerio de Planificación y Política Económica, señalaba en 1995 que:
“...los grupos menos favorecidos no solo perciben poco, sino que cada día
perciben menos; donde el 84 por ciento de
los corregimientos tienen un ingreso per cápita menor que el costo de
la canasta básica ampliada y que en muchos casos es comparable con el de países
de Africa subsahariana”.
3.
Celso Furtado, “El nuevo capitalismo”, Revista de la CEPAL número
extraordinario, octubre de 1998.
4.
Según el Informe Nacional de Desarrollo Humano, Panamá 2002, la pobreza
afectaba a dos de cada cinco habitantes de Panamá en el año 2000.
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